肉牛基金的运行模式

产业扶贫是指以市场为导向，以经济效益为中心，以产业发展为杠杆的扶贫开发过程，是促进贫困地区发展、增加贫困农户收入的有效途径，是扶贫开发的战略重点和主要任务。目前，产业扶贫是我国精准扶贫工作中覆盖面最广、涉及对象最多的扶贫手段。但是在产业扶贫的实际操作过程中，各地过去较多采取政府主导，通过贴息、补助等方式来扶持地方产业发展，使得产业扶贫资金无法发挥杠杆作用，造成了资金利用率较低、扶贫持续性较差、治标不治本的问题。此外，通过贴息、补助等方式进行的扶贫项目往往只重视前期的资金投入，忽视项目后期管理和持续性支持。笔者认为，使用扶贫产业基金是精准扶贫工作的有力抓手之一，可以协调政府扶贫目标和市场化资源配置，兼顾经济效益、社会效益和生态环境效益。

2016年9月，证监会发布《中国证监会关于发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》，鼓励上市公司、证券公司等市场主体设立或参与市场化运作的贫困地区产业投资基金和扶贫公益基金。中基协统计数据显示，截至2019年12月，在协会备案的扶贫方向私募产品共73只、规模超过1571亿元，为贫困地区的经济发展注入源源不断的资本活水。目前，股权扶贫产业基金运作的主要模式为“股权母基金或直投基金+龙头企业+区域优势资源+新型农牧业经营主体和贫困人口”。即针对扶持特定区域重点扶贫产业的前置目标，政府或国资平台通过财政资金或国资出资设立扶贫产业基金，通过设立子基金、项目制基金或直投的方式，撬动社会资本参与出资，投资于具备发展潜力以及对扶贫有带动作用的项目，培育当地特色产业和龙头企业，从而直接或间接带动地方经济发展和就业，并通过被投企业与贫困户建立的利益联结机制等，提升贫困户的生产技能和收入。基金投资后，基金管理人通过对被投企业进行积极的投后赋能和管理，随着企业发展壮大，扶贫产业基金通过证券化或者股权转让等方式进行退出。

作为构成基金的不同参与主体，政府或国资平台、基金管理公司、龙头企业、新型农牧业经营主体、农牧户基于各自不同需求，通过扶贫产业基金的整合，形成了资源的优化组合和有效配置。以通辽市肉牛产业发展基金为例，该基金根据《内蒙古自治区绿色农牧业发展引导基金设立方案》，秉承环境、社会和公司治理（Environment、Social Responsibility and Corporate Governance，简称ESG）原则，成立于2017年8月，是通辽市第一只政府产业发展引导基金。旨在通过发挥政府投资撬动和杠杆放大作用，引导社会资本投向通辽市肉牛产业链条的重点领域和薄弱环节，积极推广适合贫困地区发展的农牧结合、粮草兼顾、生态循环种养模式，通过扶持推广“龙头企业+新型农牧业合作组织+基础农户”模式，以产业带动就业和农户增收，助力通辽市产业扶贫，为保障2020年打赢脱贫攻坚战的目标做贡献。肉牛基金由政府指定的内蒙古自治区级国企、通辽市级国企共同出资，委托市场化母基金管理机构盛世投资受托管理。通辽盛世国资投资管理有限公司作为肉牛基金管理人，由盛世投资与通辽市国有资本投资运营有限公司（下称“通辽国投”）合资组建。基金总规模2亿元，其中社会资本1亿元，由母基金投向子基金或项目制基金。基金架构如图1所示。

近年来，通辽地区将肉牛养殖作为区域主导产业，扶持力度和政策引导不断加强。但肉牛基金设立前，盛世投资走访调研发现五大问题：第一，龙头企业资金受限，一些肉牛大型基础设施项目资金需求量大、周期长，大型肉牛企业仍然以依靠国家补助、企业贷款等形式获取发展资金。同时，肉牛产业作为资金密集型产业，虽然部分龙头企业已建成或正在新建饲养规模万头以上生产基地，但由于缺乏资金，基地的存栏量并未达到理想效果。第二，农牧业基础仍相对薄弱，畜牧业棚舍、窖池、饲草料基地建设滞后，严重制约肉牛产业发展。第三，肉牛生产养殖分散经营问题较为突出，产业链的各个环节衔接并不紧密，产业联动机制不完善，生产单元之间利益链不健全，导致生产成本剧增。农民养殖产业化水平低，没有形成科学、合理的产业链条。农牧民生产组织程度较低，能真正把农牧民组织起来的经济合作组织不多，这种分散养殖、小规模生产的模式难以吸收运用新技术、新工艺和新设备，饲养管理粗放，不适应规模化、标准化、集约化、机械化的生产要求，阻碍了生产效率和经济效益的提升。第四，肉牛产品质量安全问题突出，由于肉牛生产经营小而散，加工销售环节多，生产经营者质量安全意识不强，使推广标准化生产技术、统一产品质量标准、全程监管难度较大。第五，草原生态整体退化的情况一直存在，草原生态保护建设与畜牧业发展之间的矛盾比较突出。

2017年，通辽市有4个国家级贫困旗、2个自治区贫困旗和4个自治区级革命老区，贫困人口达3.5万人，当地贫困人口多、贫困面广、贫困人口相对集中，是整个自治区脱贫攻坚的重要战场。不同于政府拨款补贴、金融机构贷款等“输血”式的帮扶方式，盛世投资打造了典型的“扶贫产业母基金+龙头企业项目制基金+区域优势资源+新型农牧业经营主体和农户”的扶贫模式。肉牛基金主要通过以下方式推动产业发展，达到扶贫效果：第一，龙头企业支持方式。盛世投资发挥基金管理人的专业判断能力，在当地挖掘或从外地引入具有发展潜力和扶贫带动作用的龙头企业，通过项目制基金支持和资源赋能，缓解龙头企业资金短缺问题，实现产业“造血”，支持肉牛产业标准化、规模化、专业化、品牌化发展水平不断提高。开展绿色、无公害产品认证和原产地标志认证，支持构建从生产到消费、从田间到餐桌的全过程监管体系。第二，规模大户和基础农户支持方式。重点培育专业合作社、种养大户、规模化养殖场等新型农牧业经营主体，引导和鼓励龙头企业与牧业合作组织、养殖户之间实行订单收购，建立产销合作机制，大力推广“公司＋农牧户”“公司＋牧业合作组织＋农牧户”等产业化经营模式，形成风险共担、利益共享的利益联结机制，带动农牧户增收。作为扶贫产业基金的核心环节，企业发展壮大的同时肩负着当地扶贫的社会责任。企业除了根据自身生产经营策略创新帮扶机制外，还对贫困户进行专业培训，真正实现从“授之以鱼”到“授之以渔”的转变。第三，产业链上下游联动扶持方式。通过肉牛基金支持，在种源建设、饲草储备、母牛扩繁、规模养殖、精深加工等方面引领促进肉牛产业升级，加强肉牛产业链上下游有序发展。

肉牛基金的主要特点

第一个特点是市场化。首先，资金来源市场化。通过政府出资1亿元，撬动社会资本出资1亿元，形成了对财政资金的有效放大。其次，投资决策市场化。肉牛基金投资决策过程中，从项目筛选、立项、尽调、决策到投后管理等均由市场化管理机构盛世投资完成，充分遵循市场规律，提升资金使用效率和有效配置资源。最后，退出市场化。该基金将通过上市、股权转让、并购重组、龙头企业担保回购等方式退出。基金运作过程中，政府主要发挥引导、协调和服务功能，为基金管理公司提供当地的产业情况及贫困现状等信息，有利于管理团队做出投资判断，并且营造良好的营商环境和提供政策支持，吸引更多市场化主体参与。第二个特点是专业化。盛世投资在通辽落地专业化的管理团队，深度调研产业和发掘项目。在对被投企业的经营模式、盈利能力、产业链分布、发展前景、估值判断和商业条款谈判等方面发挥专业优势。在投后管理阶段，不仅监督企业运营情况，帮助企业完善内部治理结构，提升经营能力，保障肉牛基金的出资安全，同时对企业进行全方位的投后服务和赋能，实现“资本+资源”支持。例如，2018年在设立伊赛牛肉子基金的同时，盛世投资帮助伊赛通辽项目获得1500万元的助保贷。为了助推伊赛集团做大做强，目前除了帮助其资本运作外，还对接甘肃、海南、浙江、广西等地的资源，计划落地肉牛养殖、屠宰和深加工等项目。在投资和支持内蒙古牧歌牛业发展的过程中，盛世投资推动通辽国投与牧歌牛业成立肉牛养殖合作，利用牧歌空置场地资源，大幅提升了肉牛存栏量。第三个特点是产业化。扶贫产业基金的落脚点在于“扶贫”，但其核心是“产业”，肉牛基金因地制宜，聚焦于肉牛产业链，是其能够发挥效能的根本。

肉牛基金的综合效益

在经济效益方面，已支持和培育伊赛、洪泰与牧歌三家优质龙头企业发展，肉牛存栏量将增加9000头，青储饲料种植面积将增加4000亩，三家肉牛养殖企业的年产值预计可增加2亿～4亿元。在社会效益方面，龙头企业在基金的支持下发展壮大，为当地创造工作岗位，有效的利益联结机制提升了农牧民对肉牛养殖和饲草种植的积极性。帮助贫困户提升技能和收入，预计将带动5000户脱贫，平均每户年纯收入将增加1500元。其中，肉牛基金已投企业伊赛所在的开鲁县已于2019年实现脱贫摘帽。在生态环境效益方面，肉牛基金在当地培育“绿色科尔沁、健康全人类”的生态农牧业发展理念，促使当地肉牛养殖由原先的粗放型转变为规模化、集约型养殖方式，同时重视饲料种植、加工及循环利用，从而减少对草原植被、土壤等造成的影响，建立食品绿色溯源机制，助力当地生态环境可持续发展。由于肉牛基金的运营效果显著，摸索出了适合通辽产业发展和生态扶贫的路径，通辽国投与盛世投资合作，陆续设立了通辽市重点产业基金和通辽市农牧业产业扶贫发展基金，继续加大产业扶贫力度。

扶贫产业基金当前面临的困境

吸引社会资本难度较大

扶贫产业基金吸引社会资本难度较大。很多贫困地区的企业缺少通过股权方式进行直接融资的理念，过往更多依赖贷款等间接融资方式解决自身资金需求。加之贫困地区配套设施和基础服务能力相对较差，又需要带动贫困户脱贫，大部分社会资本对于在贫困地区投资都存在一定的顾虑。尤其是农牧业行业本身利润较低，部分收益让利给贫困户，企业获得的利润必然受到影响，因此社会资本参与的兴趣难以提升。

吸引区域外资源参与扶贫项目难度较大

贫困地区虽然有一定的资源优势和行业优势，但是本地龙头企业无法完全满足扶贫需求。因此，如何引入优质资源，吸引区域外的优质企业来当地投资发展，参与到扶贫产业中来，任务十分艰巨。区域外的企业到本地投资面临一系列的问题：投资建厂需要大量的固定资产和资金投入；当地原有的交通、园区等配套基础设施老旧，不符合企业发展需要；新建企业肩负扶贫职责的绩效评价。这些因素都影响着外来企业和资源到当地投资的积极性。

企业经济和社会效益难以平衡

对于企业来说，经济效益和社会效益的平衡很难掌握。如果让利少，会影响扶贫目标的完成和扶贫产业基金的社会效果，而让利多又会增加企业成本和负担，企业获得的收益减少，也不利于扶贫产业基金的资金安全。对于市场化运作的扶贫产业基金来说，需要保障资金安全和一定的收益，同时兼顾扶贫和生态环境效益。但由于项目筛选难度高，当地优质企业较少，项目不好或项目扶贫任务过重会增加基金风险。

对策与建议

综上所述，由于资金使用效率更高、降低企业负债和融资成本、资源配置有效、产业扶贫精准度高、重风险控制和投后管理等，产业扶贫基金是产业扶贫的重要金融工具之一，可与信贷、保险、期货等形成有效组合拳。为了更好地发挥产业扶贫基金的长效机制，针对当下的困境，本文提出以下几个方面建议：

增加长期资本支持

产业扶贫需要较大体量资金，且保障贫困区域顺利脱贫摘帽、脱贫不返贫是一个长周期持续的过程，需要更多长期资本的支持。呼吁社保、险资、国有企业等可期的长线资金出资人参与到扶贫产业基金中来，为产业扶贫提供源源不断的“活水”。

完善税收优惠政策体系

2018年央行等部门联合印发的《关于金融支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》中指出，加强财税金融结合，推动地方落实好支持企业融资税收优惠政策。呼吁通过税收调节，减免产业扶贫基金里的社会资本投资人的税收，以吸引更多社会资本；给予产业基金管理人税收减免、高管个人所得税减免，吸引专业管理团队落地和提高积极性。

发挥“有为政府”和“有效市场”互补共进

我国经济结构性矛盾、区域发展不均衡主要根源在于要素配置扭曲，因此，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建“有效市场”。无论从顶层机制设计还是具体投资决策管理，产业扶贫基金均应走更加“市场化”的道路，交由市场化管理团队运作，充分发挥其专业性，避免政府干预造成的投资决策流程长、效率低下等问题。“有为政府”更多的是扮演参与者而非主导者的作用，在顶层设计制定好产业扶贫基金管理办法，适当放宽事前管理，建立多元化、科学化的绩效考核办法，完善好事中约束和事后问责机制。为扶贫产业基金提供更多的资源、信息数据、政策支持，帮助企业解决生产经营中的实际困难，促进企业和产业的发展，带动当地贫困人口尽快脱贫。

建立对扶贫产业基金的绩效评价体系

目前，各地政府对引导基金的绩效评价不一，并没有一套成熟的、操作性强的评价体系，具体考核不明确。扶贫产业基金肩负着更多的社会功能，因此需要建立符合其特点的多元化绩效评价指标体系，加强对基金投向、财政资金放大、投资进度、扶贫和生态环境效益、投资运营合规等综合考量，以激励和约束机制推动基金专业化管理。

张琦、郑珊珊、赵雪峰对本文亦有贡献。

本文刊发于《清华金融评论》2020年7月刊，2020年7月5日出刊

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